|
加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例（第二批） 案例一 北京周某诉某区人力资源和社会保障局某区人民政府养老保险待遇核准监督案 ——对法院没有进行实体审理，仅以超过起诉期限为由裁定驳回的案件，检察机关应当着眼于实质性化解行政争议，加强对行政行为合法性的审查，深入开展调查核实工作，促进解决当事人的实体诉求 【基本案情】 周某就职于北京某公司， 2013年10月达到法定退休年龄。2013年12月，周某所在公司向北京市某区人力资源和社会保障局（下称“区人社局”）申请办理周某的退休审批和基本养老保险待遇核准。在核准过程中，因申报材料与档案记载不一致，周某向其转业前单位申请解决军转级别等问题，导致核准手续未能办结，养老金未予发放。2016年4月，周某所在公司再次向区人社局申请办理周某的退休审批和基本养老保险待遇核准。2016年4月20日，区人社局对周某作出《北京市基本养老保险待遇核准表》，其中载明起始支付年月为2016年5月。2016年6月17日，周某不服区人社局上述待遇核准，向北京市某区人民政府申请行政复议。2016年9月14日某区区政府作出《行政复议决定书》，维持该区人社局作出的上述核准表。 2017年11月，周某向北京市某区人民法院提起诉讼，请求依法判令补发周某2013年11月至2016年4月共计30个月退休金、退休人员在此期间每年增加的退休金、军转干部退休补助金等。北京市某区人民法院一审认为，某区人社局于2016年4月20日作出《北京市基本养老保险待遇核准表》，周某于2016年6月17日向某区政府申请行政复议。该区政府于2016年9月14日作出《行政复议决定书》，邮件查询显示周某于当月16日签收。尽管周某主张其实际于2016年10月之后才收到复议决定，但其于2017年11月提起本次诉讼，明显超过15日的法定起诉期限且无正当理由，遂裁定驳回周某的起诉。周某的上诉和再审申请均被法院以相同理由驳回。之后，周某多次到人社局、国家信访局、最高法院等单位上访无果，于2019年6月向北京市人民检察院第三分院申请监督。 【检察机关监督及争议化解情况】 北京市人民检察院第三分院受理周某的监督申请后，开展了以下几个方面的工作： 一是审查生效裁判是否合法。根据《行政诉讼法》第二十六条、第四十四条第一款、第四十五条规定，本案系复议机关作共同被告的案件，周某应在收到复议决定书十五日内起诉。周某主张其2016年10月1日后收到复议决定书，后又申请劳动仲裁等待结果，但其在2017年11月才提起本案诉讼，明显超过15日的法定起诉期限，其申请劳动仲裁不构成正当理由。故两审法院以超过法定起诉期限为由裁定驳回周某的起诉和上诉，并无不当。 二是围绕行政争议开展调查核实。根据《中华人民共和国社会保险法》（2011年7月1日起施行）第16条第1款规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”本案中，周某于2013年10月达到法定退休年龄，某区人社局核准周某从2016年5月起领取养老金，不符合上述法律规定。针对上述问题，检察机关就以下几个问题开展了调查核实工作:（1）就适用法律情况向区人社局进行询问。区人社局提出，根据《北京市基本养老保险规定》第22条规定及配套规范性文件的规定，从核准次月起领取养老金，因此起始支付时间为2016年5月。区人社局作为市人社局的下级机关，系执行市人社局确定的统一标准。（2）就规章的理解和适用问题向市政府相关部门咨询。市司法局立法二处认为，“核准后次月起按月领取”，只是确定了领取的程序性条件，只有核准后才能领取。按照一般申报、核准的情况，申请人在即将退休前即申报材料，劳动保障部门进行核准，实践中绝大多数人退休后即可领取。规章中未予明确的少数、特殊情形一般由行政机关在具体执行过程中通过配套规范进行细化，不存在规章与《社会保险法》冲突的问题。（3）就类案的司法裁判情况与北京市高级人民法院、北京市某中级人民法院法官沟通。承办人通过检索裁判文书网，检索到相似案例，就起始支付时间问题向法官咨询。从两级法院行政庭法官处获知，目前全市法院的审判思路明确为应从退休次月起支付。（4）就起始支付时间的行政复议审理标准与区政府沟通。该区政府称，关于本案涉及的养老金起始支付时间问题，目前在行政复议审理过程中已执行自退休次月起支付的标准，与法院审判思路一致，同时愿意协助检察机关协调解决周某的诉求。 三是积极协调促成法律统一正确适用。（1）就周某养老金补发问题与市人社局沟通。承办检察官结合《社会保险法》立法精神、条款文义、咨询意见以及目前司法实践案例，口头向市人社局提出补发周某养老金的建议。市人社局表示认可，并提出就该问题督促区人社局重新作出核准。（2）引导周某与区人社局双方协调解决。检察机关就超过起诉期限的问题向周某释法说理，同时肯定其补发30个月养老金诉求的合理性，引导其与区人社局协调解决问题。区人社局同意对周某的养老保险待遇重新核准，周某申请撤回本案监督申请。检察机关于2019年9月19日对本案作出终结审查决定。2019年10月16日，该区人社局按照自退休次月起支付养老金对周某的养老保险待遇重新作出核准，并补发养老金11.7万余元，困扰申请人多年的行政争议得到实质性化解。 【指导意义】 1．坚持“一手托两家”，全面履行监督职能。检察机关除对生效裁判进行监督外，还应当对行政行为的合法性一并进行审查，尤其是对法院裁定驳回起诉、行政行为未得到实体审理的情形，更应当予以重视。对行政行为存在违法或瑕疵的，如果不能通过抗诉、再审检察建议途径解决，应当通过制发检察建议或其他方式进行监督。本案中，法院裁定驳回起诉并无不当，检察机关在依法支持法院生效裁定的同时，对涉案的养老保险待遇核准行为进行了实质审查，对发现的法律适用不当问题及时进行了纠正，真正做到了既监督法院依法审判，又积极促进行政机关依法行政。 2．坚持以人民为中心理念，促进行政争议实质性化解。坚持以人民为中心，就是要在办案中重视和回应当事人的合理诉求，保护其合法权益。本案涉及的是养老保险待遇核准问题，这也是事关劳动者切身利益的普遍性问题。无论是行政诉讼还是行政诉讼监督，人民群众对司法公平正义的获得感，离不开具体行政争议的解决。在法院裁定并不违法、行政行为存在违反法律规定情形、当事人诉求具有正当性、合理性的情况下，检察机关不能就案办案、结案了之，漠视当事人的合理诉求，而是应当指出行政行为存在的问题、推动行政机关解决具体的行政争议，以争议的实质性化解真正实现案结事了政和。 3．用好调查核实权，为取得良好办案效果提供坚实支撑。《人民检察院组织法》规定，检察机关对诉讼活动实行法律监督过程中，可以进行调查核实。通过充分、有效的调查核实，既有利于查清案件事实，也有利于分清是非，还能为促进社会治理、推动行政争议实质性化解打下坚实基础。本案中，如果仅以相关规定的文义理解为据，显然不足以促使行政机关重新核准。因此，检察机关就相关规定的适用问题对司法裁判情况进行类案查询，并向区人社局、市政府相关部门和法院等单位进行咨询、核实，从立法、执法、司法等多个角度提供充分依据，增强了检察机关关于补发养老金这一监督意见的刚性。 （北京市人民检察院第七检察部报送） 案例二 福建某村甲组诉某县人民政府林权确认纠纷监督案 ——对于复杂的涉众型行政案件，检察机关应当在查明事实、分清是非的基础上，确定合理的监督方式和工作思路，充分发挥检察一体化优势，积极协调各方力量凝聚共识，促进行政争议实质性化解 【基本案情】 1983年，某县人民政府将某村5片山林的山权和林权登记于某村甲组（以下简称甲组，涉及村民约200人）名下，并颁发林权证，包含358号宗地、365号宗地、449号宗地等多片山场，其中365号和449号宗地的原有林木在同年林业“三定”后已被采伐。某村村委会代领林权证后未发放给甲组，甲组也未对上述山林进行使用和管护。此后，上述三块宗地实际由该村乙组（以下简称乙组，涉及村民70余人）、村委会、夏某等经营或使用。2005年11月，某县政府根据当时实际使用人的申请，将358号宗地、365号宗地、449号宗地的山权和林权分别登记给乙组、夏某、村委会，并颁发林权证。 2010年5月，甲组要求归还上述三块宗地。经过信访、复核、复议，某市人民政府作出维持某县政府颁证行为的复议决定。 2011年7月，甲组向某市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述三块宗地的林权登记，并将林地归还给甲组。由于向法院提交的登记林权证的存根为复印件，且无落款时间和制表人签字，甲组又不能提供林权证原件，故一、二审法院均判决驳回诉讼请求。后甲组向福建省人民检察院申请监督。 【检察机关监督及争议化解情况】 鉴于该案涉及人数众多、申请人提供的材料多为复印件，检察机关遂对有关政策和案件情况进行了深入了解和调查核实。省检察院重点对原案进行审查，与主审法官沟通了解判决理由及依据，走访省林业厅了解建国后福建省林权变动的经过及改革的具体政策。市、县两级检察院向某县档案馆等单位调取案涉林权证存根等证据材料，走访乡镇有关负责人，实地察看林地分布情况。查明：1983年林业“三定”时期，由某县政府颁发的案涉林权证权利人确为甲组，而2005年某县政府在统一换发新林权证时，未经过法定的变更或注销程序，即将案涉宗地林权确认给第三人，并且标注登记类型为“初始登记”，明显违反法律规定。 福建省人民检察院经分析研判认为，该案争议涉及的基础事实发生时间较早，部分山场原有林木已被砍伐，长期由乙组、夏某、村委会进行管护，而历次林权改革政策和实际做法较为复杂，涉及村民人数众多，且类似情况在该县尚有多起未予解决，如果简单地提出抗诉，不仅审理时间长，当事人权益无法得到及时保护，而且改判后仍会有相关问题和矛盾难以解决。为促进行政争议实质性化解，福建省人民检察院主动采取了以下工作措施：一是联合省高级法院共同化解矛盾。根据“两院”《关于加强行政审判与行政诉讼监督工作座谈会纪要》建立的社会矛盾化解协作机制，福建省人民检察院就该系列案件与省高级人民法院进行深入沟通研究，达成了共同化解矛盾的共识，联合派员赴某县进行协调。二是督促政府发挥作用。检察机关向某县政府发出检察建议，指出行政机关在履行职责、参加诉讼过程中存在的问题，建议其加强沟通协调，妥善化解矛盾，处理好本案相关事宜。三是发挥检察一体化优势。福建省、市、县三级检察院与县政府、县委政法委、林业部门等有关单位召开座谈会，基于检察机关调查核实的新证据，对案件主要事实进一步统一认识，一致指出政府统一换发新林权证时虽然存在一定问题，但鉴于本案客观情况，运用“枫桥经验”进行矛盾化解，更有利于公平高效地解决争议，遂明确由所在乡镇与县检察院具体负责做各方当事人工作。 在各方共同努力下，当事人达成一致意见并签订协议：（1）案涉山场范围内的林地所有权归村委会所有；（2）案涉山场范围内的林木所有权和林地使用权由2005年县人民政府颁发的林权证记载的权利人所有；（3）449号宗地的林木在两年采伐期结束后，林地使用权和林木所有权归甲组所有，并办理林权登记手续；（4）村委会一次性补偿甲组所有费用20万元。半年后，福建省人民检察院派员到该村进行回访，实地了解协议履行情况，各方当事人均未再有异议。 【指导意义】 1．办理复杂的涉众型行政案件，应当首先查明案件事实，分清是非，确定合理的监督方式和工作思路。查清事实、厘清是非，是依法化解行政争议的前提和基础，只有对案件事实调查核实清楚，才能正确回应当事人的利益诉求，使案件得到公正、妥善处理。本案中，检察机关通过深入了解林权制度和相关政策，调取案涉林权证的存根联，询问相关当事人和证人，查明案涉山场的初始权属登记状况以及实际使用管理情况，认定原审裁判和行政机关第二次登记行为确实存在错误。同时也查明原登记权利人从未对涉案山场进行过管护的情况。根据查明的案件情况，检察机关经过综合研判后，没有简单地提起抗诉，而是决定采取多种措施，促进行政争议实质性化解，最终使这起涉及300余人利益的案件尽快得到妥善解决，维护了各方合法权益，取得了较好效果。 2．化解复杂的涉众型案件行政争议，既要发挥检察一体化优势，上下联动，形成化解合力；又要努力在多方参与下依法公平合理地凝聚共识。涉众型行政案件通常案情复杂、政策性强、牵涉面广，单靠承办案件的检察院，或者单靠检察机关自身力量，很难得到圆满解决。促进这类案件实质性化解行政争议，一般需要上下级检察院通力合作，邀请有关机关共同参与。本案中，在检察机关内部，福建省人民检察院作为案件承办单位，承担办案主体责任，做好案件审查、分析研判、指挥协调等工作；市、县检察院积极配合，充分发挥熟悉当地情况、就近就地开展工作的优势，协助做好调查核实、沟通联系等工作。同时，省检察院主动与法院建立共同化解纠纷机制，检、法机关共同参与，增强了释法说理的说服力；通过检察建议引导当地政府发挥积极作用，加强与监督申请人及相关组织、人员沟通，促使当事人达成协议，解决了讼争1054亩山场林权的重新确权及经济补偿问题，化解了涉及300多人切身利益的行政争议。 (福建省人民检察院第七检察部提供）
案例三 安徽洪某诉池州市民政局、某区民政局社会保障纠纷监督案 ——检察机关履行行政诉讼监督职责，要高度重视退役军人的利益保护，对生活确有困难的当事人，可以在依法办案的同时帮助其协调解决诉求之外的最低限度生活保障问题，促进行政争议实质性化解 【基本案情】 2017年2月，退役军人洪某向安徽省池州市某区民政局提出补办评定伤残等级申请，并提交了盖有原服役部队及卫生队印章的介绍信一份。区民政局认为，洪某不能提供原服役部队军级以上医疗机构对其患有“神经官能症”的诊断证明书和原始医疗证明，不能准确反映洪某在服役期间的诊疗过程，决定不予受理。2017年3月，洪某向市民政局申请行政复议。市民政局认为，洪某提供的材料不属于军队医院原始医疗证明，作出维持区民政局不予受理的复议决定。 洪某向某区人民法院提起行政诉讼。该院一审认为，根据《伤残抚恤管理办法》的规定，申请补办评定残疾等级，应当提交因战因公致残档案记载或者原始医疗证明，本案中行政机关的行政行为符合法律规定，于2017年8月15日判决驳回洪某的诉讼请求。 洪某提出上诉。池州市中级人民法院认为，洪某提供的“介绍信”本身既无因战因公负伤等情形的记载，也不具备进一步核查其个人档案或原始医疗证明的条件，民政部门既无须也无从调取原始个人档案或原始病历。池州市中级人民法院遂于2018年10月8日判决驳回上诉，维持原判。 洪某向安徽省高级人民法院申请再审。法院于2018年12月18日裁定驳回其再审申请。 2019年4月25日，洪某向池州市人民检察院申请监督。 【检察机关监督及争议化解情况】 池州市人民检察院重点开展了以下调查核实工作：（1）向法院调取案件卷宗；（2）向洪某了解其在部队服役以及罹患疾病的经历、家庭收入和身体情况；（3）查阅洪某持有的本人档案材料原件；（4）向退役军人事务部门（注：机构改革后，退役军人评残职能由民政部门划转至退役军人事务部门）、信访部门、乡镇政府了解洪某目前享受的优抚待遇情况。查明：洪某曾在部队服役期间参加救火抢险，因神经官能症导致长时间大脑神志不清，洪某为了修改身份证年龄，从民政部门调取了本人档案材料原件并一直未归还，该档案材料中关于“身体状况”一栏被其用白纸粘贴遮盖“健康”二字，而洪某不能提供原始的病历资料，也不能提供原就医单位等线索；洪某每年可享受区、镇两级政府补助金不足1万余元，家庭生活仍比较困难，希望通过补充评定伤残等级提高生活待遇。 据此，池州市人民检察院牵头与区退役军人事务局、当地镇政府共同协调化解争议。一方面，检察机关主动向区退役军人事务局反映洪某的生活状况，促使洪某享受的退役军人慰问待遇得到提高，协调当地有关部门为洪某安排了村级防火员的公益性岗位，使洪某的年收入提高至2.5万余元，且每年均可按政策增加，在很大程度上缓解了其生活困难。另一方面，检察机关和区退役军人事务局、镇政府等单位领导，专程到洪某家里开展争议化解工作。行政机关人员主动留下联系方式，拉近与洪某的心理距离，耐心详细地解释行政机关不受理其申请的理由。检察机关介绍了本案调查核实的有关情况，从事实和法律角度进行释法说理。后，洪某承认系其个人原因导致病历等材料遗失，自己修改档案材料也有过错，愿意接受行政机关的不予受理决定，主动向检察机关撤回监督申请，并将档案原件送回区退役军人事务局。 【指导意义】 1.检察机关办理涉退役军人行政诉讼监督案件，既要公正依法作出判断和决定，又要注重保护退役军人权益。习近平总书记指出，“要关爱退役军人”。检察机关履行行政诉讼监督职责，要高度重视涉及退役军人的案件，通过提出抗诉、再审检察建议、检察建议和促成和解、公开听证、心理疏导、司法救助等方式，促进行政争议化解，切实保障退役军人的合法权益，解决退役军人的实际困难。本案中，池州市人民检察院经调查核实、审查案件材料，认为退役军人洪某的申请监督理由不成立，但没有简单地作出不支持监督申请决定，而是以实际行动关爱退役军人，深入了解洪某真实诉求，积极与有关机关沟通协调，促使洪某的实际困难得到较好解决。 2. 检察机关办理行政诉讼监督案件，对生活确有困难的当事人，可以积极协调救助，促进监督申请人服判息诉。有的当事人提起行政诉讼、申请行政检察监督，其真实目的是为了实现诉求之外的某种利益。于诉讼和监督的角度而言，诉求之外的利益并不受司法保护，但诉讼请求之外的目的并非都是不正当的。检察机关在办理行政诉讼监督案件时，发现申请人的真实诉求合理合法的，可以积极作为，帮助申请人协调解决现实困难。本案中，检察机关通过认真审查，发现申请人洪某确实生活困难，其提起诉讼、申请监督的真实目的也是为了改善生活条件。为此，检察机关针对申请人的实际情况，积极与地方政府及退役军人事务部门、村组织协调，促成申请人获得了有薪酬的公益岗位，从根本上解决了当事人生活困难的问题，使争议得到实质性解决。 （安徽省人民检察院第七检察部提供）
案例四 湖南解某诉某区人民政府强制拆除及行政赔偿纠纷监督案 ——办理行政赔偿监督案件，通过调查核实，全面客观审查回应当事人诉求的正当性与违法性，居中调处化解行政争议 【基本案情】 解某父母在某区某村原建有房屋一栋，面积144平方米。解某父母去世后，房屋由解某兄弟二人对半继承。1999年，解某以其去世母亲名义办理了集体土地使用权证，土地使用权面积为125.84平方米。此后，解某先后向村委会、省国土测绘管理局缴纳建房用地款、地调费，改建了其所分老屋并加建了部分杂屋，平房总面积为231平方米（下称案涉房屋）。 2011年6月，某项目拆迁指挥部（以下简称指挥部）与解某就征收拆迁补偿问题未能协商达成一致。2013年，国土部门认定案涉房屋未办理用地手续，规划部门认定案涉房屋属违法建设。2013年10月18日，某区拆违办对解某发出限期自行拆除公告。同年11月20日，某区拆违办组织人员在解某离家时，将其屋内家具电器等搬出存放在村内某租赁房后，强制拆除案涉房屋。 解某向某市中级人民法院起诉，请求：（1）确认某区政府强制拆除房屋的行为违法。（2）赔偿经济损失65万余元（被拆除的房屋合法面积125.84平方米应赔偿79万余元，加建面积105.16平方米应赔偿约6万元，损坏的家具、家电等财产应赔偿6万余元以及房屋装修损失约12万元，减去被告已赔偿的38万元，还应赔偿经济损失65万余元）。2015年11月3日，某市中级人民法院认为：强制拆除行为违法，应由区政府承担责任。但解某改建房屋未取得政府批准和建设工程规划许可证，因此不能证明案涉房屋系合法建筑，无取得国家赔偿的权利。遂判决：（1）确认某区拆违办强制拆除案涉房屋的行为违法；（2）限某区政府向解某返还屋内原有物品，如有损坏，能恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损坏程度给付相应的赔偿金；（3）驳回原告解某的其他赔偿请求。 解某先后向湖南省高级人民法院提起上诉、向最高人民法院申请再审，均被裁判驳回。解某向湖南省人民检察院申请监督。 【检察机关监督及争议化解情况】 承办检察官向解某及区政府了解拆迁经过，调查核实解某与其弟弟的户籍和宅基地，区政府已支付的相关费用等情况，查明：房屋拆除前，拆迁指挥部与解某达成协议，指挥部自协议签订起10日内付清所有款项，解某自协议签订之日起15日内处理好房屋内所有物品。案涉房屋拆除后，区政府按解某原继承房屋面积72平方米核算征收补偿费用，解某签字认可，截至2014年1月13日，解某已收到补偿款38万元。 湖南省人民检察院审查认为该案不符合抗诉条件，理由是：（1）解某作为城镇非农业户口居民，基于继承取得其父母房屋东半部（面积72平方米）所有权，政府已予以足额补偿。（2）解某在其父母去世后于1999年加建、扩建的房屋因未取得建设工程规划许可证，不属于合法建筑，该部分赔偿主张不成立。（3）对案涉房屋被拆除时的屋内原有物品，法院判决区政府返还原物，损坏的给付赔偿金，不违反法律规定。 湖南省人民检察院同时认为，法院责令区政府返还原物的判项虽然不违反法律规定，但是因为保管条件原因，该物品已基本无使用价值，判决返还原物不符合情理，而且当事人对应返还的物品数量、种类存在分歧，难以执行。为妥善处理纠纷，承办检察官先后于2018年５月、2019年4月、2019年5月多次组织双方当事人和解，全程通过执法记录仪记录在案。一方面，检察官向解某反复解释其改扩建房屋的违法性、按重置成本补偿的不当性，其只能对继承取得的72平方米房屋所有权主张拆迁补偿；另一方面，向区政府及其行政部门指出行政行为违法，及法院判决的不合情理之处，包括区政府未经公证程序导致无法证明屋内物品完整性，保管条件不善导致物品已被损坏，应考虑物品价值损耗和市场价格波动等因素，建议从实质化解争议角度进行现金补偿。 经过充分沟通协商，双方就赔偿方式和金额达成共识。最终，双方当事人于2019年6月11日达成和解，并在检察机关见证下签订协议：区政府向解某折价支付赔偿费用6万元，解某于当日向检察机关撤回监督申请。 【指导意义】 1．检察机关应加强调查核实，分清是非，为化解行政争议奠定坚实的事实基础。调查核实的目的在于查明人民法院的行政裁判以及行政机关的行政行为是否存在错误，行政审判和行政执法过程是否符合法律规定，为检察机关作出监督决定提供依据和参考。本案中，检察机关通过调查核实，查明了解某两兄弟在继承时房屋的状态，确定了案涉房屋中合法宅基地的面积，为说服解某放弃对擅自扩改建部分主张补偿提供了重要依据，从而成功说服解某放弃不合理的赔偿要求，将赔偿范围限定为屋内物品。检察机关通过全面审查，分清了争议双方的法律责任，查明行政机关也存在执法过错，返还原物已不具有现实合理性，为进一步化解争议奠定了基础。 2．人民检察院办理行政赔偿监督案件，对于不符合抗诉条件但当事人双方均存在过错且法律规定可以调解的，应当坚持和发扬新时代“枫桥经验”，组织当事人双方进行调解，促进实质性化解行政争议。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，解某有权对屋内物品请求行政赔偿。本案属于因强制拆除引发的行政赔偿争议，人民法院已经判决确认强制拆除违法，虽然判决返还原物不合情理，但不符合提出抗诉的条件。检察机关根据本案实际情况，指出双方各自存在的过错，引导双方平等对话、和解商议，就争议问题一揽子解决，最终促成双方达成谅解，化解了这件长达6年之久的行政争议。 （湖南省人民检察院第七检察部提供）
|
