我国《渔业法》修订拉开序幕
时间：2020-02-25

中国是个陆地大国，又是个海洋大国。从拥有海洋资源的绝对数量来看，我国海岸线长度为1.8万公里，居世界第四位。长江与黄河作为境内的两大河流，自远古以来便孕育着华夏五千年悠久文明。此外，各类湖泊星罗棋布，犹如璀璨的明珠，镶嵌在版图之中。大自然赋予我们的丰富水系，滋养着历代子孙，渔业更是许多地方民生之要务。

中国的传统文化中，一直讲究道法自然，与世界和谐相处。据古籍记载，《淮南子·难一》中便提道：“先王之法，不涸泽而渔，不焚林而猎。”《吕氏春秋·义赏》中提道：“竭泽而渔，岂不获得，而明年无鱼。”早在战国时期，法家学派代表人物韩非便主张以法为教，除了制订法律以外，还必须要宣传法律。因此，依法治渔的理念，应该说古已有之。

随着近年来我国生态文明建设方针的逐步确立，为推动我国渔业高质量发展，近期全国人大已将《渔业法》修法作为监督检查的重点工作，这也是自1986年《渔业法》推出以来，首次较为全面的全国范围内执法检查。正如全国人大常委会副委员长曹建明在近期赴沪调研中所说的：《渔业法》就专业领域而言，似乎是个很小的方面，但作为一个海洋大国，渔业又是和老百姓的生活休戚相关的事情。

本刊编辑部

多维度健全涉渔基层执法全链条

文/庄嘉  上海市公安局

近年来，涉渔违法俨然是渔政行业重点整顿的绝对焦点与主攻难点。电鱼、炸鱼、毒鱼、地笼网、非法从事远洋渔业、无证捕鱼等涉渔违法活动成了全国渔政监督管理部门严打的重点对象。远有遍布各地的中国渔政亮剑2018系列和2019系列专项执法，近有全国人大常委会推动的渔业执法专项检查。在史上最严执法的背景下，《渔业法》修订拉开了序幕。

2019年8月底，农业农村部组织开展了《渔业法修订草案》（以下简称：《草案》）向社会公众征求意见工作，广听民意，以期修法更契合现实顽疾的破解。总的来说，《草案》第六章“监督管理”及第七章“法律责任”为渔政监督管理机构、渔政执法人员提供了更易操作的执法依据和罚则方案，意义重大！

亮点1：提标准升成本  由“粗”到“细”纳入法制监管

现行的《渔业法》亦称“86渔业法”，历经2000年、2004年、2009年、2013年四次修正。根据《渔业法》第38条规定，“使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法进行捕捞的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于最小网目尺寸的网具进行捕捞，或者渔获物中幼鱼超过规定比例的，没收渔获物和违法所得，处5万元以下的罚款；情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证；情节特别严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。据此，对炸鱼、毒鱼、电鱼等涉渔违法行为的罪高罚款数额是“5万元”。

然而，随着我国经济总量的持续走高，物质生活水平的日益提升，“5万元的罚款”早已无法达到震慑从事非法捕捞等涉渔违法活动的不法分子的效果。据国家发改委副主任宁吉喆介绍，“2018年，我国GDP已达90.03万亿元，人均GDP达到6.46万元”。显而易见，现行《渔业法》对涉渔违法活动的罚则存在处罚力度低、震慑力弱等问题。

2019年3月下旬，农业农村部新闻办公室在渔政执法工作专题新闻发布会上通报了2018年渔政执法的十大案例。通看十大案例，不难发现，除了构成《刑法》第340条非法捕捞水产品罪之外，行政处罚对违法犯罪分子的震慑效果有明显的局限性。以“闽某渔运60729”伏季休渔期销售非法渔获物案为例：福建省连江县海洋与渔业执法大队查获“闽某渔运60729”在禁渔期内销售非法捕捞渔获物13.23万公斤。连江县海洋与渔业执法大队遂根据《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》等规定，对涉案渔船作出罚款5万元、没收渔获物的行政处罚。从中我们看到了一组数字对比，即“13.23万公斤”与“5万元罚款”。一个是非法捕捞渔获物数量之巨，另一个则是罚款数额之低，此组数字对比令人感到触目惊心！更令人后怕的是，这绝非个案，而是对非法捕捞等涉渔违法行为进行行政处罚的常态！

鉴于此，为了加大对涉渔违法行为的直接打击力度，《草案》一方面将目前主要的涉渔违法行为进行了罗列式规定，明确了处罚细则。比如，《草案》第69条就采取了列举的方式，将炸鱼、毒鱼、电鱼、超额捕捞、使用违规渔具捕捞、禁渔期禁渔区捕捞等现实中经常发生的严重涉渔违法行为纳入罚则规定，并将罚款数从“５万元”提高至“20万元”，意图做到处罚力度与违法行为的社会危害性相当，即“罚行相当”。又如，《草案》将现行《渔业法》没有相关罚则的涉渔“三无”船舶和非法从事远洋渔业的行为纳入规制版图（新增第66条、第74条）。农业农村部于2019年7月1日发布的《远洋渔业管理规定（修订草案征求意见稿）》，更明确专业远洋渔船不得在我国管辖海域从事渔业活动。

另一方面，《草案》对为涉渔违法提供便利活动的行为进行了明文规制。例如，《草案》修改了原38条第（三）款“制造、销售禁用的渔具的”，以单条形式（第70条）对“提供便利活动”进行了扩大解释，将制造、销售、存放、收购、代冻、转载、加工、销售等行为全部纳入其中，并将罚款数从“１万元以下”提档为“10万元以下”。（见表1）

当然，《渔业法》是地方性法规的上位法，其对各地渔业执法的影响力是自上而下的。地方性法规根据上位法的修订，也将进行相应的修改。此种修改，更应与属地的渔业执法状况相挂钩，与当地的涉渔违法损害程度相匹配，从而在上位法的框架内达到不同地区处罚标准适应本地需求，进一步破解渔业基层执法依据不充分的问题。

亮点2：全面落地渔政调查权  破冰执法偏软

目前，非法捕捞等涉渔违法行为有联结上游“制造非法渔具”和下游“销售非法渔获物”，形成黑色产业链的趋势。据12309中国检察网（网址：//www.ajxxgk.ssyule.net/）的数据，江苏省泰州市人民检察院于2019年7月15日依法对王某某等61人非法捕捞长江鳗鱼苗行为向南京市中级人民法院提起民事公益诉讼。该案中，王某某等61人就形成了从“捕捞”到“收购”再到“贩卖”的产业链犯罪模式。又如，江苏省南通市人民法院在2019年3月底公布了一组该院2016年至2018年受理的非法捕捞水产品案件的数据。在161件受理的案件中，172人被追究刑责，有形成“制、捕、售”产业链的趋势。

在产业链模式的运作下，渔政监督管理机构的执法人员以及公安民警往往会遭遇违法犯罪团伙成员甚至群众的围堵。令人尴尬的是，与公安机关不同，渔政监督管理机构由于缺乏采取行政强制措施或者刑事强制措施的权力，所以执法方式存在偏软的情况，甚至不如海警机构。遇到上述情形时，渔政执法人员通常选择表明身份后进行释法说理，但收效甚微。例如，2019年6月21日发生在三都水库的收缴违禁网具地笼网遭遇阻挠围堵事件。当日，反电鱼协作中心邵东县工作站会同属地渔政监督管理机构，在双凤乡三都水库山水村水域收缴违禁网具地笼网，返程中遭到大批村民持续数小时阻挠围堵。最终，本来要没收的渔具被扣留在山水村村委会，执法人员才得以离开。

因此，如何强化渔政调查权成为渔业修法的重要课题。《草案》在丰富和加强渔政调查取证手段方面下足了功夫。一方面，《草案》新增了电子证据收集权【第54条】、失信联合惩戒权【第55条】，迎合了当下电子政务、社会信用体系建设等新型需求，从电子固证和征信体系的视角增添了渔业执法的方式。另一方面，《草案》细化丰富了原有的调查手段，将现场检查权【第50条第（一）款】、登临检查权【第50条第（二）款】、查阅复制权【第50条第（三）款】、查封扣押权【第50条第（四）（五）款、第52条】予以细化和充实，从而令渔政调查权更加便于执行。（见图1）此外，《草案》第76条关于暴力抗法的处罚规定（以暴力方式阻挠、拒绝、逃避执法人员执法检查的，处５万元以下罚款），也为渔政执法人员严格公正规范执法提供了保障和依据。

亮点3：夯实行政违法与刑事追责衔接  无缝规制已现雏形

根据农业农村部于2019年3月21日公布的《中国渔政亮剑2018系列专项执法行动情况》显示，“2018年的专项执法行动中，查办各类涉渔违法违规案件3.45万件，查获涉案人员2.7万名，向公安机关移送涉案人员8132名，同比分别增长130%、101.5%、174.5%；行政罚款8642万元，向公安机关移送涉黑涉恶线索300余条”。由此可见，涉渔违规违法案件中涉及刑事追责的案件数和人数不在少数。因此，夯实行政违法与刑事追责的衔接机制是势在必行。

《草案》新增第80条，明文规定“违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依据治安管理处罚法进行罚责；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这为渔政监督管理机构依法向公安机关移送涉嫌非法捕捞水产品罪等刑事案件打下了坚实的上位法基础，也从立法上明确了《渔业法》与《治安管理处罚法》《刑法》之间的衔接。

根据我国《刑法》的相关规定，“非法捕捞水产品犯罪”是我国刑法第六章第六节破坏环境资源保护罪中的一类犯罪，具体是指不法分子违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的行为。这也是涉渔违规违法案件上升至刑事案件中占比最多的罪行。因此，有学者提出，是否可以将《刑法》第340条非法捕捞水产品罪的法定刑从“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”提升至“十年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”，从而在罪责的量刑幅度上对非法捕捞行为给予重击。但是笔者认为，这并非渔业修法所能解决的，建议通过刑法修正案的形式给予回应或许更为恰当！

另一方面，在行政违法层面，涉渔违法违规案件也会存在法条竞合的问题。比如，《渔业法》与《农产品质量安全法》均对生产、销售不符合标准的水产品进行了规定。因此，《草案》第82条新增了与农产品质量安全法的衔接规定，破题了上述法条竞合问题。此举明确了《农产品质量安全法》与《渔业法》的关系，即“特别法”与“一般法”。在生产、销售不符合标准的水产品层面优先适用特别法——《农产品质量安全法》。

由此可见，渔业修法在强化行刑衔接方面下足了功夫，向外界明确传达了一个重要信号，即强化行政执法与刑事司法衔接，谁若涉渔违法谁就必须付出相应的代价！

当然，我们也应该看到，涉渔违法行为不仅可能涉及行政违法、刑事犯罪，也可能牵连出民事索偿、公益诉讼。如今，我国已经出现了检察机关作为公益诉讼主体，向涉渔违法造成环境污染的当事人提起民事公益诉讼的案例——例如，上文所述的特大非法捕捞长江鳗鱼苗公益诉讼案，王某某等61人成为民事公益诉讼的被告。最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）。其中第20条规定“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用”。基于以上法律规定，对于非法捕捞等涉渔违法行为，可能存在着多种责任竞合的情况，即修复环境的民事责任，行政违法责任以及刑事犯罪责任。可惜的是，多种责任的竞合设置在《草案》中尚未得到明文规定。如何探索涉渔违法行为中多种责任设置与衔接，划定责任之间的红线将是未来涉渔理论研究、行政执法、司法实践中一项重要的课题。

渔业修法之期盼

正如农业农村部副部长于康震所言，“除经济利益的驱使和渔政监管力量不足外，一个重要原因是我们的渔业法律体系不健全，现行法律对违法行为的震慑力不足”。此次渔业修法就是强化基层执法、减少甚至绝迹渔业违法的一次契机，依法治渔、依法兴渔。

依法治渔：全国人大常委会

来沪开展执法检查

文/本刊记者  黄灵

2019年10月15日至18日，全国人大常委会副委员长曹建明率全国人大常委会渔业法执法检查组在上海进行执法检查，执法检查组先后在崇明、松江、青浦、杨浦等区深入开展实地检查，并召开座谈会广泛听取意见建议。曹建明说，上海市贯彻实施渔业法取得了明显成效，坚持生态优先、绿色发展，渔业供给侧结构性改革不断深入。他指出，进一步贯彻实施渔业法要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依法严格实施关于规范渔业生产经营行为、养护渔业资源、保护渔业水域生态环境、维护国家海洋渔业权益等方面的法律规范，切实压实渔业监督执法责任，以更高的自觉、更大的力度、更实的举措、更强的担当贯彻落实好以习近平同志为核心的党中央关于推动现代渔业高质量发展的决策部署。

坚持依法治渔，不断提升都市现代渔业治理水平

记者了解到，目前上海市拥有淡水养殖面积19.2万亩，捕捞渔船和渔业辅助船等各类渔船614艘，2018年全市水产品总量达26.4万吨，其中远洋捕捞产量超过一半，全市渔业总产值达54亿元，渔民人均年收入28584元。

自1986年《渔业法》颁布实施以来，上海市先后出台了七部涉渔配套法规规章。目前现行有效的六部涉渔法规规章，分别为《上海市水产养殖保护规定》《上海市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》等两部地方性法规和《上海市水产养殖保护规定实施细则》《上海市渔业资源增殖保护费征收使用实施办法》《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》《上海市渔港和渔业船舶安全管理办法》等四部市政府规章。

上海市目前实施捕捞许可证制度，加强渔业渔具管理，利用“三网合一”的渔港渔船安全救助与监管信息服务系统，实现对渔港、渔船全天候、全方位、组合式实时监管。清理取缔涉渔“三无”船舶7400艘，陆上共拆除清理违章搭建1.3万余平方米；开展违规渔具专项清理整治，严厉查处违反规定的渔船，严厉打击“绝户网”等非法捕捞行为。

上海市通过加大执法力度，研究制定渔业相关行政处罚自由裁量权基准，规范渔业行政处罚行为；通过修订完善督查考核评分标准，加强渔业行政执法督察；通过推进“两法衔接”工作，构建了公、检、法、渔政联勤、联动、联防为一体的工作机制；通过加强执法队伍和装备建设，“十一五”期间，上海已新建、更新渔政执法船艇30余艘，有效增强了渔政执法管理力量。

据上海市副市长彭沉雷介绍——

上海市在“依法兴渔”的同时，坚持“依法护渔”，落实综合管控措施，全力推进长江大保护。按照习近平总书记关于长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的重要指示要求，结合崇明世界级生态岛建设，出台长江捕捞渔船减船拆解政策。上海市在全国率先实施退捕禁捕，自2018年８月起，长江上海段开始实施常年禁捕，185艘长江捕捞渔船全部退出捕捞，提前完成中央对长江退捕的2020年工作目标。

目前，上海市已实施海洋捕捞“双控”制度，严格落实禁休渔制度，严格加强海洋伏休、长江禁渔、内陆水域禁渔期管理，实现“船进港、网入库、人上岸”的管理目标。近年来，上海每年举办长江口珍稀水生物增殖放流活动，积极探索建设长江口海洋牧场；推广绿色养殖，助力水产养殖绿色发展；明确水产养殖绿色生产环节的各项要求，在全市推进节能减排的水产养殖绿色生产方式。通过推进“种养结合”模式，目前上海全市稻渔工作面积达6100亩，种养总产量达2100余吨。

此外，近年来上海市加强水产品质量安全监管，建立监管抽检、准出、问责等工作程序，推行档案渔业制度、地产水产养殖准出制度、地产水产品产地证明制度，使地产养殖水产品抽检合格率保持在99%以上。

大力开展海上巡查，坚决维护海洋渔业资源

近期，记者随全国人大渔业法执法检查组就中国海警局第一局贯彻实施渔业法情况进行调研。该局于2019年4月1日正式挂牌成立，按照海警局年度工作计划，已将海洋渔业监管作为工作重点，除必须担负钓鱼岛海域巡航任务安排外，全力保障海洋渔业监管，确保海区渔业生产安全。2019年7月10日，中国海警局正式开通海上报警电话95110，截止到10月14日，共收到各类警情21起，其中涉渔类11起、治安类５起。

“做好涉外渔业管控，维护渔民利益走向深蓝是海警局的使命。”据相关负责人介绍，海警局自成立以来主动走访盛世娱乐 第三分院等涉海部门，正逐渐完善行刑衔接机制、初步了解涉刑案件相关对接问题，为理顺下一步案件对接机制奠定基础。

结合《渔业法》执法调研，中国海警局建议：加强对渔民的日常管理教育，广泛宣传国家制止越界捕捞的政策法规，引导渔民遵守有关协议规定，配合外方军警正常检查。建议全国人大参照《侵权法》第49条规定，在《渔业法》或《渔业法实施细则》中增加船舶所有人负责制，明确船舶所有人在船舶使用人发生违法行为后，承担一定的法律责任……

各方反馈：迫切需要出台综合性渔业地方性法规

在相关渔业法执法调研会上，彭沉雷提到，尽管上海在贯彻实施《渔业法》中做了大量工作，也取得了一定的成效，但总体来看，本市渔业配套法规规章还不够健全，多数还不适应形势发展的需要。由于现有的法规与规章比较分散，法律效应还不太明显，迫切需要出台一部综合性的渔业地方性法规。

问题一：地方立法较分散，法规建设落后。比如：《上海市水产养殖保护规定》制定年代较久，已经明显不适应当前上海渔业生产发展实际，且存在操作性不强，需要进一步细化；《上海市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》存在不适应新形势、新要求的诸多问题以及与所依据的上位法规定不一致的情形；《上海市渔业资源增殖保护费征收使用实施办法》存在资源费征收金额确定方式与实际严重脱节等问题；《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》存在法律效力不够强、管理权限及职责不够明晰等问题。

问题二：手段措施少，水上一线执法难。对于水上执法而言，当前《渔业法》规定的罚款额度滞后于社会经济发展，与违法者的高额牟利相比，明显过低；执法强制性不足，第48条设定了暂扣渔具或渔船的强制措施，但实施的前置条件较多，现实中难以执行。同时为逃避法律制裁，非法捕捞渔船在水上采取各种手段阻挠登临检查，现行规定未赋予执法人员强制登临权和抗拒执法行为的处罚权限……

后记：令人欣喜的是，记者从上海市司法局了解到，目前《上海市长江中华鲟保护管理条例》已列入2019年市人大常委会立法规划正式项目；同时《上海市实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》已纳入2018—2022上海市人大常委会立法规划正式项目。一切正在有条不紊地进行中……

公益诉讼：护航渔业健康发展

文/黄潇筱  上海铁路运输检察院第五检察部检察官

我国是渔业生产大国，每年大量老百姓喜爱的鱼虾蟹等水产品都来自渔业生产。随着渔业生产活动的不断扩张，为解决我国渔业过度捕捞、资源衰退的困境，加强对渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，通过渔业立法实施捕捞许可证、禁渔期、捕捞禁用工具等规定应运而生。每年内陆水域、长江、海洋禁渔期，渔政部门都会组织开展“渔政联合执法行动”。尽管国家明令禁止禁渔期内捕捞，但仍有不法分子顶风作案。

目前，上海市破坏渔业资源犯罪案件均集中于上海铁路运输检察院（以下简称“上海铁检院”）管辖，检察机关正与渔政、公安等部门联合打击非法捕捞，围绕渔业资源保护开展生态增殖修复。

公益诉讼：追究“刑民”双重责任

“我住长江头，君住长江尾。”一条川流不息的长江，不仅是我们人类的母亲河，也是各种鱼类的栖息家园。但近年来由于长江水质污染以及渔业资源过度消耗，导致长江水生生物资源持续衰退，物种濒危程度加剧。长江刀鱼，作为一种洄游性鱼类，每年2—3月由海入江，逆流而上，洄游到江中产卵。但是，根据上海海洋大学的相关调研数据，长江刀鱼的数量在过去几十年里呈断崖式骤降。为了保护长江刀鱼的繁衍性，农业农村部规定捕捞刀鱼须有专项许可证。不法分子一旦违法，将面临检察机关追究其“刑民”双重责任。

2018年4月24日至6月20日长江禁渔期期间，犯罪嫌疑人周某在未取得《渔业捕捞许可证》（刀鱼专项特许）情况下，先后雇佣6人，驾驶“苏通渔26628”在长江上海段水域非法捕捞刀鲚。经认定，周某无证捕捞刀鲚748.62公斤，价值共计人民币243047.5元。2019年9月，上海铁检院对此案提起刑事附带民事公益诉讼，追究周某非法捕捞水产品罪刑事责任的同时，要求周某赔偿因非法捕捞刀鲚所造成的国家渔业资源价值损失共计243047.5元，并公开向社会公众赔礼道歉。检察机关通过委托中国水产科学研究院东海水产研究所出具生态损失评估报告，对周某所捕捞的区域系长江刀鲚国家级水产种质资源保护区及非法捕捞刀鲚的生态危害予以确定。

上海铁检院副检察长俞蕾作为公益诉讼起诉人，在法庭上对被告人周某说：“你作为一名长江老渔民，一辈子依靠长江渔业为生，生于长江边，长于长江边，也受益于长江的渔业资源，理应知道长江捕捞的政策和长江渔业保护、鱼类休养生息的重要性。你却仍然为了经济利益，抱着侥幸心理，非法捕捞……”周某听后当庭认罪悔罪，并作出诚恳的赔礼道歉。

检察机关依法履行公益诉讼监督职能，立足“长江大保护”的背景，向社会宣传维护生态平衡、发展生态文明的理念，凝聚了全社会的共识，也促进了对长江水生动物的保护。

延伸检察职能，两手都要硬

一手抓打击、一手抓修复。在破坏渔业生态资源刑事案件中，上海铁检院延伸检察职能，将生态修复与认罪认罚从宽制度相结合，针对捕捞情节较轻、初犯偶犯、认罪态度好的嫌疑人，实行宽严相济政策，探索诉前磋商、增殖放流等生态修复模式，当事人履行完毕，检察机关可作出相对不起诉或建议法院酌定从轻处罚。

2019年2月，上海铁检院联合上海渔政监督管理处、浦东新区公安分局、浦东新区农委，组织、监督实施非法捕捞水产品行为的7名被不起诉人在川杨河水域开展增殖放流，这是本市检察机关首次以集中放流的形式促进上海渔业资源恢复。参与增殖放流的7名被不起诉人，均是在本市内陆水域禁渔期进行电捕鱼，检察机关积极贯彻恢复性司法理念，推动当事人与鱼苗场签订《增殖放流备案协议》，鱼苗经专家验收后送到增殖放流现场，共计向特定水域投放鱼苗8万余尾。

2019年4月，上海铁检院还与上海市农业农村委员会、青浦区人民政府联合参与“2019年上海市水生生物增殖放流活动”，邀请社会各界150余名志愿者代表参与，通过陆上放流和水上放流的方式，放流不同品种鱼类，改善生物种群结构，共同见证鱼苗游向淀山湖中。

打造公益诉讼普法宣传“公开课”

上海市非法捕捞刑事案件大多集中在郊区水域，有些系当地少数村民法律意识淡薄，仍然保留传统的捕鱼观念，罔顾当下的禁渔政策。针对村民违法捕捞现象，上海铁检院检察官们曾赴崇明长兴镇、港沿镇等开展法治宣传，发放警示案例资料，就渔业资源保护的理念开展宣传，通过针对性的现场说理、违法捕捞法律的答疑解惑，受到群众和当地村委会的欢迎肯定。

另一些违法捕捞案件当事人主要是驾驶“三无”船舶的外来渔民。这些渔民了解禁渔政策，但为了经济利益铤而走险，更有一些不法分子将触角伸到了国家自然保护区区域。如2018年内陆水域禁渔期间，陈某、蒋某在九段沙湿地国家级自然保护区多次驾驶三无船舶捕捞蛸蜞共计5197斤，并使用农药“克百威”毒杀绿头鸭、斑嘴鸭等“三有”野生动物。

上海铁检院通过走访九段沙湿地自然保护区管理署，针对九段沙非法捕捞、狩猎的现象，与九段沙保护区管理署开展协作，依托涉九段沙国家级自然保护区生态资源刑事与公益诉讼案件，探索共建九段沙保护区生态教育基地，通过典型案例教育以及相关法律法规宣传，打造公益诉讼法治宣传的“公开课”。

化解“三无”船舶难题齐出招

非法捕捞的渔船多为“三无”船舶，对于“三无”船舶的清理一直是管理部门的难题。一些船只停在港口，但更多的是停在芦苇丛中依靠涨潮落潮进行捕鱼，乱象丛生、逃避监管，给渔政部门日常执法带来了难度。包括九段沙湿地自然保护内渔业执法也存在同样难题，26人守护420平方公里保护区，管理盲区也客观存在。因此，笔者认为渔业执法机制上应织构一张执法网络，需要公安、渔政、村委会或管理署等部门以及渔民的共建共管、联动配合。九段沙湿地区域浦东、崇明、长航等公安均有管辖权，如能明确渔业行刑衔接的对口公安机关，将对执法高效性更有保障。同时执法中一旦发现网具便即时进行割除，发现三无船舶便就地拆除，从而增加违法成本、加大执法震慑。在执法技术上，针对一些监管盲区，又是违法捕捞多发区域，可以增加无人机、远程视频布点建设，提高管理管控能力。

扎根一线：为渔业立法提建议

结合办案情况，笔者建议细化现行《渔业法》法律责任一章中关于罚款数额的规定，根据当事人违法捕捞的严重程度划分不同的罚款数额，同时针对如在九段沙湿地等国家自然保护区域或重点生态水域违法捕捞的，应提高处罚额度，提高违法成本。

关于禁用工具的规定，实践中行政部门还有些执法困惑。比如青浦地区出现以机吸螺蚬及拖网的方式非法捕捞螺蚬的案例，行政部门因法规缺位无法认定上述作业方式为禁用工具或禁用方法。鉴于司法实践中电捕鱼情形突出，电捕鱼不仅破坏渔业资源，还会污染水体、破坏生态平衡，应明确对电捕鱼设备的认定，对携带或存放电捕鱼设备的行为有所规制，加大对电捕鱼行为的处罚力度。

对破坏渔业资源领域的案件提起公益诉讼，不仅打击了渔业违法犯罪，同时让违法主体承担渔业资源生态损失的民事赔偿责任，提高了违法成本。但鉴于渔业资源生态损失评估缺乏鉴定评估机构与规范，欠缺法律效力，因此建议明确渔业生态损失评估的标准，使评估工作有据可依。

此外，针对当事人赔偿能力较弱的情况，可通过立法鼓励探索多元化的渔业水产资源修复方式，如要求其以增殖放流、护渔员、公益劳动等多样化方式承担赔偿责任。据渔政部门了解，不符合规范的增殖放流不仅不能促进渔业资源的有效成活率，还可能携带某些病原体造成疫情，对生态环境也会造成不利影响。因此增殖放流应当在有关部门的规范指导和监督下开展，并加强对于民间放生的管理。

修法落点：

促进公正、合理的国际渔业秩序

文/郑志华  华东政法大学海商法与海洋法史研究所所长、副研究员

渔业在保障我国粮食安全、增加渔民收入、促进生态文明、维护国家海洋权益和建设社会主义新农村等方面有着不容忽视的作用。据农业农村部统计，2018年我国水产品总产量达到6458万吨，全国渔业总产值达2.59万亿元，连续第30年产量保持世界第一，水产蛋白消费已占我国动物蛋白消费的30%以上。但是，由于捕捞能力急剧增强以及工业污染、生活排污等因素影响，造成我国近海水域环境恶化加剧、渔业资源严重衰退，“近海几无可捕之鱼”。加上我国部分管辖海域与邻国海域交错重叠，越界捕鱼、渔业管辖冲突频繁发生，给传统睦邻友好关系带来了不少负面影响。

自1985年以来，我国开始发展远洋渔业，特别在“十二五”期间迅速成长为全球远洋渔业大国。与此同时，国际海洋渔业秩序正在发生深刻的变化，保护海洋生态环境、实现渔业资源可持续利用、推进负责任的渔业管理、打击“非法、不报告和不受管制”（IUU）非法捕鱼活动等成为国际社会关注焦点。在这种新形势下，保障国内优质水产品供应、保障国家食物安全、促进渔业合作、维护和扩大海洋权益，谋求新的发展空间，保护海洋生态环境，探索未知的海洋奥秘，推动形成公平合理而有效的国际渔业秩序，已经成为当务之急。当前我国正在进行《渔业法》的修订工作，这将有助于完善我国渔业管理机制和管理手段；有助于实施海洋强国战略、提升我国参与和引领国际渔业游戏规则的能力。

落点一：应为我国推进国际渔业捕捞配额合理分配提供抓手

随着全球范围内渔业资源衰退趋势加剧，国际渔业资源争夺和渔业利益冲突更加激烈。加之我国某些远洋渔业企业安全意识不强，船员素质不高，违规捕捞事件频有发生，我国渔业发展面临的国际环境更趋复杂。《渔业法》修订应当妥善处理履行国际公约与维护国家渔业权益之间的关系，严格落实《联合国海洋法公约》《2030年可持续发展议程》《联合国鱼类种群协定》《负责任渔业行为守则》《粮农组织港口国措施协定》等重要国际文书，全面履行国际义务，坚决打击“非法、不报告和不受管制”的渔业活动。我们应当努力掌握国际渔业规则的“出题规律”，在提高“做题”能力的同时，主动设置国际议题，提高自身的“出题”能力，特别是提高我国参与国际和区域渔业管理事务的水平与能力，为优化全球捕捞能力分配与管理机制提供“中国方案”，为发展中国家争取更为公正合理的捕捞配额。

落点二：应为国际渔业资源的持续利用与海洋环境保护提供协调机制

随着国际社会环境保护意识不断增强，我国应当积极开展国际渔业资源养护工作，为国际社会提供更多优良的公共产品，保护海洋生态环境和资源可持续利用，切实消解“船队规模扩张与过度捕捞可能产生的长期或不可逆转影响的危险”。特别是在禁渔区、禁渔期的制度优化、渔获物及配额管制，渔船规模限制与渔船作业透明化，渔获物转载监控与渔获物贸易认证、混获物处理等领域，优化制度设计和规范管理。建立水域污染防治与渔业生态补偿机制，保护珍稀濒危物种，促进国际渔业资源可持续利用。据了解，农业农村部此前计划到2020年将我国的捕捞能力降低15%，其中渔船数量减少1万艘、渔船马力削减150万千瓦，全国远洋渔船将稳定在3000艘以内，捕捞总量控制在1000万吨以下。与此同时，我国应当坚持推进环境友好型渔业生产方式，减小捕捞对海洋生态环境的影响，树立中国作为负责任渔业大国的形象。

落点三：应为全面提升渔业科学技术水平提供制度保障

渔业法修订应为推广国际先进渔业技术，推进渔船、渔机和渔具标准化建设，优化基础捕捞数据的统计和收集，全面提升渔业科学技术水平提供制度保障。应完善我国渔船建造审批、作业许可、年度审查、捕捞数据采集、行业自律等制度，逐步推行渔船标准化改造，研发设计节能环保型渔船，更新淘汰高耗能渔船，推广渔船节能减排新技术、新设备、新产品。有效的渔业管理是建立在客观、全面、准确的数据之上，对于重点捕捞海区资源分布状况缺乏研究、养护技术落后以及渔业管制缺失、投资过度、船队规模过大、渔具选择性不够，是制约我国远洋渔业发展的重要因素。国际渔业管理应当完善渔船船位监测、渔获产地资料、国家观察员制度、标准化渔捞日志等监管措施的有效实施，建立大数据平台，增强信息公开透明和渔获数据的可追溯性。

落点四：应为我国深度参与国际渔业执法提供国内法支撑

国际渔业执法一直存在悖论，一方面是缺乏有效的监测、管理、监督和执法机制，另一方面又大量存在着滥用执法力量，执法手段与执法目标不成比例，甚至缺乏必要的人道主义精神，伤及渔民生命财产安全等现象。《渔业法》需为我国加强公海护渔、开展联合渔业执法巡航和打击非法捕捞行为提供支撑。党的十八大以来，中央将国家海洋局中国海监、公安部边防海警、农业农村部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，组建了中国海警局。2018年又将海警队伍转隶中国人民武装警察部队领导管理。我国作为一个负责任渔业大国，应当加强执法力量、完善执法手段、提高执法能力、执法水平以及执法效能，加大对渔船监管和护渔力度，忠实履行有关国际条约义务、维护海上生产作业秩序，为公海渔业可持续发展提供保障。

落点五：应为我国涉外渔业纠纷提供必要的管辖依据及相关行政与司法程序保障

传统上我国的渔业立法模式过于内敛，明确正在进行的法律修订可以适当借鉴美国的长臂管辖和保护性管辖立法，从制定层面强化防范和打击各类破坏渔业资源、扰乱国际渔业生产及贸易秩序的国际渔业不法行为，巩固与拓展我国传统渔场，建立一个集合政府、民间力量的动态立体护渔机制以解决涉外渔事纠纷。完善有关渔业安全生产、海难事故预防、应急处理的法律规范，保障我国渔民海外作业的人船安全。新的《渔业法》设置这类规则也将有助于减少外交纷争，管控涉外渔事纠纷、控制与消除外来侵渔事件，维护我国主权和海洋权益。

当前，国际渔业秩序正在酝酿重大变革。国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）国际协定的谈判正在紧锣密鼓的展开，全球所有公海基本纳入区域渔业管理，沿海国对于海洋生态环境和资源的可持续利用日益重视，各国相互之间的合作范围和合作方式进一步得到拓展。我国应当抓住国际渔业秩序升级转型的契机，完善我国《渔业法》的相关内容，为推进国际渔业捕捞配额合理分配、为国际渔业资源的持续利用与海洋环境保护、为推广国际先进渔业技术全面提升渔业科学技术水平、为我国深度参与国际渔业执法、为我国处理和解决涉外渔业纠纷提供国内法的支撑和相应的制度保障，推进形成公正、合理的国际渔业秩序。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com