聚焦“延退”
时间：2022-01-24

2021年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称纲要）全文发布。纲要明确提出，按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则，逐步延迟法定退休年龄。

那么，为何要推进延迟退休？延迟退休的改革基于哪些原则？退休年龄的规定是否会引发法律适用方面的问题？延迟退休后如何高质量养老？本期策划邀请法学界的专家、律师等，为大家逐一解惑。

无论在经济领域、政治领域还是社会领域，稳定都是重要的力量。国家不稳无法治理，社会不稳无法前进，延迟退休正是起到了稳定社会保障基金运行的重要作用。2022年伊始，我们一起关注“延退”。

 本刊编辑部

延迟退休政策呼之欲出

文/本刊记者  张宏羽

党的十九届五中全会明确提出要“实施渐进式延迟法定退休年龄”。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则，逐步延迟法定退休年龄。

推进延迟退休的原因

1951年《中华人民共和国劳动保险条例》规定，男职工退休年龄为60周岁，女职工退休年龄为50周岁，此规定70多年来并未作调整；1955年，女干部的退休年龄提高到55岁，一直沿用至今。改革开放以来，中国的经济社会状况已发生重大变化，综合看来，传统的退休制度已经与经济社会发展需求不相适应。那么，延迟退休究竟出于哪些考虑呢？

一是现行退休年龄与人均预期寿命不匹配。我国的人均预期寿命已由1949年的42岁，提高到了77.3岁。与退休年龄直接相关的城镇居民人均预期寿命已超过80岁。2020年上海市民平均期望寿命达到83.67岁。考虑到劳动者身体健康时间变长等情况，有必要对传统的退休制度进行一定的调整。

二是现行退休年龄与人口老龄化趋势不匹配。根据第七次全国人口普查（以下简称“七人普查”）数据，2020年我国60岁及以上人口有2.64亿人，占总人口比重达18.7%。预计“十四五”期间，老年人口将突破3亿人，我国将从轻度老龄化进入中度老龄化阶段。全社会老年抚养比将持续提高，导致当期养老金支付压力和养老保险制度可持续压力增大。

三是现行退休年龄与劳动力结构变化不适应。从2012年开始，我国劳动年龄人口数量出现下降，年均减少300万人以上。预计“十四五”期间还将减少3500万人，部分地区和行业招工难的结构性问题越来越突出。

四是现行退休年龄与国民受教育年限不适应。“七人普查”数据显示，我国新增劳动力中59.9%的人受过高等教育，平均受教育年限达13.7年，初次参加工作的时间将被推迟。在退休年龄不变的情况下，平均工作年限会缩短，不利于人力资源的充分利用，特别是高学历、高职称、高技术类人才资源利用率偏低。

“七人普查”数据公布后，一些专家认为，中国人口增速越趋缓慢、生育率继续走低、老龄化加剧的趋势越来越清晰。有分析指出：“日本今天的少子化、老龄化难题，可能就是我们明天会遇到的问题。少子化是日本经济陷入结构性困境的根本原因。在需求侧，人口减少迫使日本企业离开国内市场、减少设备投资；在供给侧，日本15至64岁的劳动年龄人口数量不断减少，劳动力投入要素持续减少。少子化、老龄化将对现有医疗与养老等社会保障体系造成冲击，日本国内各种新的社会问题更是层出不穷。”

清华大学公共管理学院助理教授张新日前表示，延迟退休是积极应对老龄化、少子化挑战的重要举措。延迟退休还有利于塑造“人力资源红利”。人口问题一直是中国发展的重要问题。“十四五”时期不仅是应对人口老龄化的重要窗口期，更是进入高质量发展的创新驱动阶段。实施渐进式延迟法定退休年龄，有助于使中国的未来经济增长重新焕发内生增长动力和创新创业活力。我国未来一段时期的经济增长、劳动生产率、人均收入增长潜力仍很大。长远来看，实施延迟退休能够发挥适龄劳动人口的潜力、活力，有助于加快我国从“人口红利”向“人力资源红利”转变，从“人口大国”向“人力资本强国”迈进。

无论是从国家的长远规划还是个人发展来看，推动延迟法定退休年龄改革势在必行。记者注意到，近几年来，我国一直在积极探索退休制度的改革。2012年6月，“十二五”规划提出“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”。2013年11月，党的十八届三中全会提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。2015年的全国两会，提出“争取在2015年内完成方案制订。2016年报经中央同意后向社会征求意见，计划于2017年正式推出延迟退休方案”。2021年3月，延迟退休相关原则正式被写进“十四五”规划。

四大原则下的改革思考

有专家认为，“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”四大原则的确定，标志着我国延迟退休政策的实施往前推进了一大步。

小步调整。改革不会“一步到位”，而是采取渐进式的方式，每年延迟几个月或每几个月延迟1个月，用较小的幅度逐步实施到位。改革前期，临近退休的人，只会延迟1个月或几个月，不会出现一下子晚退休几年的情况，对于个人工作、生活的影响不会太大。对于年轻的劳动者，延迟的月数会逐步递增，但距离退休的时间较长，个人会有比较多的时间来调整和适应。小步调整延迟退休的时间可以拉长民众与政策的磨合期，可以在一定程度上缓解民众的紧张与不适，争取共识。

弹性实施。改革不搞“一刀切”，不是规定每个人必须达到延迟后的法定退休年龄才能退休，而是要体现一定的弹性，增加个人自主选择提前退休的空间，这也是延迟退休改革很重要的一个特征。有学者认为，可以结合我国的现实国情、文化传统以及历史沿革等情况，适当借鉴经济合作与发展组织中一些国家的弹性退休政策，增加弹性因素。比如，实行弹性退休年龄，设置3个年龄档次：最低领取养老金年龄（60岁）、正常退休年龄（在提前退休年龄的基础上增加5岁左右）、延迟退休年龄（在正常退休年龄的基础上增加3岁左右）。此外，还可以尝试申请退休机制。在目前的强制性退休制度下，国有单位职工达到法定退休年龄后，即使有就业意愿，也要强行终止劳动关系；在私营单位，超过退休年龄继续留任的职工，其退休金开始发放，个人无法继续缴费。从政策执行难易程度上考虑，非国有单位率先改革，申请退休相对容易；操作层面，个人达到法定正常退休年龄时，如未提前申请，原有劳动关系自动续约，之后可自愿提出退休时间点。

分类推进。改革不会“齐步走”，而是将区分不同群体，以适当的节奏，稳步推进，逐步到位。比如，对于铁路职工等高强度的工种，应该如何推行延迟退休政策？江西农业大学的学者杨沛桦、李慧聪曾做过一项“铁路职工睡眠质量对其延迟退休意愿的影响”的研究。研究发现，铁路职工存在常年的交替班现象，导致生物钟节奏紊乱，在身心上承受着较大压力，铁路车站系统职工对延迟退休的总体认同度不高。研究认为，相关部门应注重对延迟退休政策的解释与宣传，也可在制定弹性的、渐进的、差异化的退休政策的同时，采取一定的激励措施，如每推迟一年退休，即可按一定比例给予职工养老金奖励，以此提升职工工作的积极性，增强政策的有效性和实践效果。

统筹兼顾。改革不是“单兵突进”，因为退休年龄问题涉及经济社会的方方面面，是一项系统工程，与之相关的配套和保障政策措施非常多，需要统筹谋划、协调推进。有专家认为，配套措施中可以进一步完善养老金待遇激励机制。中国城镇职工养老保险制度目前的退休激励政策存在“诱导短缴”的负向激励，即在缴满15年的条件下，向后延迟退休的年份收益递减。由于失业、收入水平低、缴费断档等原因，少数接近退休年龄的老年人会面临养老金储蓄不足的情况。世界上的一些国家对这种情况采取补贴做法，即个人退休越晚，获得的匹配额就越多，从而起到引导延迟退休的效果。

政策推行将面临的问题

“十四五”规划中，延迟退休政策呼之欲出。但政策推行面临的问题和挑战，值得我们关注。

政策推行的同时，应大力帮扶就业创业。短期内，延迟退休会对就业产生一定冲击，大龄劳动者、灵活就业人员可能将面临更大的竞争压力，但这种冲击是有限的、可控的。上海仕席企业管理咨询有限公司总经理、高级经济师朱俊峰告诉记者：“延迟退休政策推行的同时应该加大就业保障力度。各地需要大力扶持新兴产业的发展，在原有的就业岗位之外，再增设一些岗位来满足年轻人的就业需求。如果年轻人充分就业，缴纳的养老保险费用就会更高，养老保险制度也就更有持续性。此外，需要进一步开发适合大龄劳动者的岗位，促进大龄劳动者就业创业。对于大龄劳动者技术和知识结构老化等问题，应该考虑实施更有针对性的职业技能培训。对符合条件的就业困难人员、灵活就业人员，应给予一定的社保补贴，帮助他们再就业，这样将减少政策推行的阻力，也能在一定程度上促进产业结构和经济增长方式的转变。”

政策推行的同时，应消除职场上普遍存在的就业歧视现象，尤其是年龄歧视。一些企业在招工过程中，或将“35岁”作为一个年龄门槛，拒绝录用大龄从业人员。朱俊峰表示：“年龄歧视现象应该引起一定的重视。以年龄划分是否适岗是没有道理的，有人说‘年龄大了拼不动了’，但我们也应该看到，年龄大了、经验便多了，可能会少走一些弯路，效率高了、成本低了。社会上要求制定《反就业年龄歧视法》的呼声越来越高，从法律和制度上保证劳动者的就业权利，可以使其劳动的连续性、连贯性不受明显的影响。”

政策推行的同时，应有力保障劳动权益。朱俊峰认为“996”和“007”等加班文化是政策推行的阻力之一。企业对客户的服务可以“996、007”，但是员工上班不能“996、007”。山东农业大学的学者王寅未、姜立康曾开展过“城镇职工延迟退休接受意愿调查”，调查结果显示，城镇职工不愿意延迟退休的重要原因是“工作压力太大，想尽早退休”。还有学者认为，睡眠缺乏或睡眠时长的减少会使人的积极情绪降低，进而减少在工作场所的“亲社会”行为，而对工作的满意程度会影响个人延迟退休的意愿。可喜的是，国家对劳动权益的保障力度正不断加大。人力资源和社会保障部、最高人民法院在联合发布超时加班劳动人事争议典型案例中明确指出，“996、007”工作制都违法。

延迟退休政策还应与“三孩”生育政策协调平衡。2021年8月20日，全国人大常委会会议表决通过了关于修改《人口与计划生育法》的决定。修改后的《人口与计划生育法》规定，国家提倡适龄婚育、优生优育，一对夫妻可以生育三个子女。通过延迟退休提升老年人的劳动参与率，优化生育政策，是应对中国老龄化冲击的两大“法宝”。但目前老年人仍是照料婴幼儿的重要力量，延迟退休政策与三孩生育政策似乎存在矛盾。对此，复旦大学经济学院教授封进表示：“在女性生育机会成本较高和缺乏社会托幼服务的环境中，延迟退休可能会导致生育年龄进一步推迟，弱化生育政策的效果。弹性退休是一种比较好的政策选择，在一定范围内允许劳动者选择退休时间。如果家里有第三代需要照顾，他们可以权衡是自己工作，还是自己退休让子女工作，看看哪种决定对于家庭是最好的安排。”此外，复旦大学全球科创人才发展研究中心主任姚凯建议：“要加大家政服务、生育服务和育儿市场的建设力度，并通过老年人延迟就业收入的合理化水平来提高市场服务的购买力。”

从更广的层面看，推行延迟退休政策只是积极应对人口老龄化的一个方面。如何更好地满足老年人对养老服务的需求，是值得思考的问题。随着越来越多的养老服务机构投入运行，政府开展高效监管、精准监管显得尤为重要。上海是国内较早进入老龄化的城市，且近年来人口老龄化程度不断加深，养老服务成为需要着力破解的民生难题。此前，上海出台了《上海市养老服务机构综合监管办法》，在强化宽进、鼓励参与的同时，将着力形成事中事后监管为核心的新型监管模式。围绕质量安全、从业人员、涉及资金、运营秩序、突发事件应对等五个重点方面，加快搭建养老服务跨部门、跨层级、跨领域的协同机制，通过清单式监管，严格履行业务指导和监管职责。

退休年龄的法律适用之困

文/郝灿

延迟退休政策早在2008年就被官方提出，而其实际推出时间一延再延，反映了政府对于这一改革的审慎态度。

2021年3月12日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，将按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则逐步延迟法定退休年龄，再次引发社会上对延迟退休的激烈讨论。虽然延迟退休在各国都是减轻人口老龄化带来的养老压力和提高劳动人口比例的有力方案，但其推行仍需要考虑多方面因素，尤其是要兼顾改革的公平和效率问题。目前，延迟退休所需的配套政策、实施细节及法律法规上的修改尚未展开。其中，如何在法律法规上对延迟退休予以确认，并提供切合实际的合法性依据至关重要。

退休年龄规定的制定轨迹

我国关于退休年龄的规定最早见于1951年颁布的《中国人民共和国劳动保险条例》，其中规定退休条件为男性职工年满60周岁，一般工龄满25年，本企业工龄满5年;女性职工年满50周岁，一般工龄满20年，本企业工龄满5年，可退职养老。特殊工种退休的条件规定为男性年满55周岁，女性年满45周岁。1978年国务院颁发《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，进一步明确规定了退休的条件和我国现行的退休制度。根据两者的规定，形成了三种达到退休标准的情形：男满60周岁，女满50周岁，累计工龄满10年；男满55周岁、女满45周岁，累计工龄满10年，并从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工作；男满50周岁，女满45周岁，累计工龄满10年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力。1999年3月9日，劳动和社会保障部发布《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》，称国家法定的企业职工退休年龄是男满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁；从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，退休年龄为男满55周岁，女满45周岁；因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄为男满50周岁，女满45周岁。

随着我国全民养老保险制度的推进和人口老龄化的到来，延迟退休问题不断被提及并引起一定的争议，支持延迟退休者认为我国现行退休年龄的规定不合理：一是退休年龄过低，与世界主要国家退休年龄相比，我国的规定明显过低；二是男女退休年龄相差太大，女性50或55岁，男性60岁退休，两者相差了5到10岁，造成男女退休的严重不平等; 三是目前的退休年龄规定造成劳动力资源的极大浪费，我国人均寿命不断延长，五六十岁仍然具有相当的劳动能力，却已赋闲在家领取退休金; 四是维持现行退休年龄可能会引发社会保障的危机，假设人均寿命不变，工作年限短则缴纳社会保险费的年限就少，而领取养老金的年限则会增多，必然导致养老金收支的失衡，随着人口老龄化的加深，养老金的危机将越来越显现。

退休年龄的法律适用困惑

退休年龄规定也引发法律适用困惑。第一，就业中的性别歧视问题。生于1949年10月的周某华退休前任某银行平顶山分行出纳部副经理。2005年1月，该银行以周某华已达到法定退休年龄为由，通知其办理退休手续。她认为自己应和男职工同龄退休，单位要求自己55周岁退休的决定与我国宪法和法律的有关规定相抵触，遂提起劳动仲裁，后向法院递交了民事起诉状。周某华认为被告为其办理退休手续的决定违背了宪法关于男女平等的原则。法院审理认为被告某银行平顶山分行为周某华申报退休的决定符合现行国家政策和法规，并无不当。

2009年4月，时任全国人大常委会副委员长、全国妇联主席陈至立，在北京调研座谈会上，呼吁北京在全国范围内率先实行女干部、女知识分子与男性同龄退休：“第一，我国就业中的性别歧视问题比较严重，如果在退休问题上有歧视性规定，显然不利于妇女权利的保护。第二，立法上对劳动合同终止条件的规定存有矛盾，导致实践中劳动合同终止的认定存在争议。2007年《劳动合同法》第44条将‘劳动者开始依法享受基本养老保险待遇’作为劳动合同终止的条件，而《社会保险法》规定，领取基本养老保险待遇的条件是‘达到法定退休年龄时累计缴费满15年’，这意味着领取基本养老保险要同时满足达到法定退休年龄和缴费满15年的条件。这就产生了法律理解或适用的漏洞。第三，工伤认定问题缺乏人文关怀。现行法律规定认定工伤需要以劳动关系存在为前提，对于超过退休年龄的劳动者，由于法律规定劳动关系终止的标准包括‘享受基本养老保险待遇’和‘达到法定退休年龄’，导致实践中法律适用标准不同，其结果是同样在工作中受伤的劳动者可能得到不同的待遇。第四，将退休年龄作为判断劳动关系是否存在的依据有很大弊端，导致超龄劳动者劳动关系无法认定，劳动者的劳动权益得不到保护，并由此引发大量争议。”

延迟退休的积极意义

延迟退休可以大幅减轻社保压力，《延迟退休年龄对养老金资金平衡的影响》（《财经问题研究》2014 年第 12 期）测算发现，延迟退休将有效改善职工养老保险的资金平衡状况，变资金缺口为资金盈余，且能大幅降低实现资金平衡所需的缴费率。在这里笔者认为，延迟退休政策不仅在解决劳动力资源浪费、养老金等问题上有着积极的意义，在法律适用实践上也能解决现实存在的法律困惑。从文化背景来讲，大部分发达国家认为女性退休年龄低于男性是一种性别歧视。但是，延迟退休政策在立法实践中提供了“性别歧视”改善的可能性。关于退休年龄与领取退休金之间的立法矛盾，应当在制度设计上为劳动者提供各种不同的选择。通过“弹性实施”可以将法定退休年龄与养老金领取比例挂钩。这既考虑了不同人群对退休年龄的不同需求，也体现了养老保险制度权利义务相统一的原则。在超龄劳动者工伤认定上，延迟退休解决了一大批有劳动能力但超过现在规定的退休年龄的劳动者的工伤认定问题。

对于超过退休年龄的劳动者的劳动关系认定问题，2008年9月公布并开始施行的《劳动合同法实施条例》第二十一条明确，劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。《人力资源和社会保障部对十三届全国人大二次会议第6979号建议的答复人社建字〔2019〕37号》和《人力资源和社会保障部对十二届全国人大四次会议第4419号建议的答复人社建字〔2016〕69号》中明确指出，“下一步，我们将加强对此问题的研究，适时向立法机关提出完善劳动合同法律制度的建议，以更好地保障超龄劳动者的合法权益”。“我们拟就渐进式延迟退休的初步方案向社会公开征求意见，并将根据社会各方意见作进一步论证，使方案更加科学、更加稳妥、更加符合中国国情。”

通过以上分析，提高法定退休年龄，不仅能增加社会财富的创造，缓解社会养老、医疗等方面的压力，还能解决就业平等问题，弥补立法的矛盾和缺失，切实维护现实中的超龄劳动者的权益。我们有理由相信对延迟退休进行深入研究，更能增强对劳动者权益的保障。

“延退”后的康养蓝图

延迟退休政策颁布后，不少人提出顾虑：“退休时间延长了，会否影响退休后的养老生活？”“如何在延迟退休后更有质量地享受退休生活？”由此，康养作为一种理想的退休生活方式走进大众视野。什么是康养？延迟退休后有哪些不错的康养模式可供选择？本期策划邀请长期钻研养老问题的复旦大学旅游学系副教授胡安安，请其为大家延迟退休后的康养生活出谋划策。

记者：能否简单介绍一下何为康养产业？

胡安安：2021年5月，第七次全国人口普查的数据显示，中国社会老龄化进一步加深，呈现出三个鲜明的特点。一是老年人口占比高，规模大。全国人口中60岁及以上人口占比达到18.7%，65岁及以上人口数量大于美日德法英韩6个主要经济体之和。二是老年人口增速快。较之2010年数据，60岁及以上人口占比上升5.4个百分点，65岁及以上人口占比上升4.6个百分点。参考国际标准，中国已快速进入轻度老龄化阶段。三是养老压力与需求同步增大。老年人口抚养比（每百名劳动年龄人口要负担多少名老年人）在11年间上升7.8个百分点，达到19.7%，以居家养老、社区养老为主体的传统养老模式远不能满足老年群体的需求。

在此背景下，康养产业成为社会各界关注的焦点，被视为实现积极老龄化、健康老龄化、幸福老龄化的主要路径。简单地说，康养产业是健康养生与健康养老相结合的新兴产业，涵盖养老、养生、医疗健康、文化、体育、旅游等诸多业态，产业范围广阔，是涉及亿万群众福祉的基础民生事业。

从宏观战略角度来看，康养产业得到了国家的高度重视。党的十九大报告中明确提出了“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”的要求，指出重视老年人群体、大力发展康养产业，是人民群众“获得感”的最佳体现，是实现中华民族伟大复兴历史进程中的关键命题。

从微观政策角度来看，推动康养产业快速发展的文件不断出台。2016年以来，《“健康中国2030”规划纲要》《国家康养旅游示范基地标准》等重要文件相继发布，国家森林康养基地建设工作也在加速落地，康养产业发展日益规范。作为新时期经济“朝阳产业群”的典型代表，康养产业并不是传统养老产业的简单升级，而是整合文化、旅游、医药、疗养等传统涉老行业，以老年人实际需求为驱动的全新产业，是一种从“0到1”的创新突破，是国家“大健康”核心理念的具体实践。

记者：根据《中国康养产业报告》（2019），中老年（66—80岁）是我国康养消费的主要目标群体，这类群体拥有一定的经济能力与较强的消费意愿，且有一定生活自理能力。能否介绍一下有哪些不错的康养模式可供延迟退休后的老年群体选择？

胡安安：首先，可以和大家聊聊旅居养老。当代老年群体的需求已经从基本的物质、生活必需品转向医养与精神层面的慰藉，旅居养老可以有效契合上述新需求，弥补家庭养老模式的不足。国内现有的养老服务供给更侧重物质形式，在满足老年群体心理、精神需求方面存在明显短板。选择旅居养老活动的老年人可以在旅居地参与各类社交文化活动，和来自不同地区的同龄人交流，这种开阔眼界、丰富内心的活动形式能够更好地满足老年人精神层面需求，特别适合身体状况良好、拥有一定经济能力与消费意愿的老年群体。同时，老年人选择的旅居地一般为气候良好、自然环境优美、配套设施齐全的旅游目的地，为他们养生、疗养提供了绝佳的外部环境，带来全新的生活体验，最大程度地消除原居住地对老年人身体带来的倦怠影响，特别利于老年群体的心理健康。

其次，社区养老互助与居家养老、机构养老共同构成了国内比较主流的养老模式。社区养老以老年人所居住的社区为依托，整合养老机构、社区卫生服务机构、社区公共服务机构等多方资源，为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等各类服务。社区养老互助模式在一定程度上结合了居家养老和机构养老的要素，让老年人既不必脱离自己熟悉的生活环境和社交圈，又能够得到有保障的服务与支持。

与其他形式相比，社区养老互助具备多方面的优势。

第一，社区养老整合了活动中心、医疗服务、生活照护，“养、医、护”三大模块协同整合于生活环境中，兼顾了专业服务和日常生活，结合了家庭养老和机构养老的优点，能够较为综合、完整地满足老年人的多方面需求。

第二，社区养老能够较好地支持老年人的精神健康发展。对于老年人，尤其是刚退休中断职业生涯的“低龄老年人”来说，除了医疗服务、日常生活等常规照料外，精神慰藉是影响生活质量的重要因素之一。社区养老过程中，老年人能够与自己的家庭成员保持较为紧密的关系，同时保留其他的一些社会关系，如与熟悉的邻里交往、参加休闲娱乐活动等；此外，专业的心理安慰服务还能为老年人提供压力疏导渠道，尤其能够帮助社区内独居、丧偶老年人维持良好的精神状态。

第三，社区养老互助还起到了居家养老与机构养老之间衔接载体的作用。健康状况良好、生活能够自理的“低龄老年人”倾向于选择居家养老，生活无法自理的“高龄老年人”则更需要专业的机构养老服务。社区养老互助可以为健康状况衰减、难以完全自理但尚未需要彻底入住养老机构的老年人群提供日常照料，让他们在熟悉的环境中享有各项养老服务，为老人生活模式的转变提供缓冲。

目前，社区养老互助在国内养老体系中只占约7%的份额，在政策的引导与鼓励下，这一养老形式有望得到进一步推广。

记者：您认为延迟退休政策对康养产业的发展会带来哪些影响？

胡安安：延迟退休政策的落地，会给涉老服务相关产业带来系统性影响。具体到康养产业，这种影响集中表现在五个方面，相关管理部门、从业机构和服务人员需要未雨绸缪，有所准备。

第一，老年康养消费者人群规模缩减。延迟退休政策一旦落地，大量原本将要退休养老的“低龄老年人”将继续参与劳动工作，从而极大削减康养产业的老年消费者人群基数。

第二，康养、医疗相关要求提升。延迟退休将大量“低龄老年人”留在劳动力市场，对医疗相关配套的要求会明显提升。同时，一部分“高龄老年人”原本可由退休子女照料，但也将面临子女延迟退休、无法全天候照料的问题，从而更有可能选择康养产业的服务。由此，延迟退休政策将提高康养产业的老年消费者人均年龄、增加老年康养用户中“高龄老年人”的比例。这部分“高龄老年人”通常有各类慢性病症，生活自理能力相对较差，需要数量更多、专业性更强的医疗、康复、护理等服务。

第三，老年群体康养消费能力存在不确定性。延迟退休政策一旦落地，一方面整体上的人口抚养比会降低，个体将有更长的工作年限来进行养老资金积累，在退休后有更加充裕的康养消费预算；另一方面，延迟退休政策与国家养老资金的压力平衡直接相关，老年群体难以准确预测能够领取到的具体养老金数额，消费偏好倾向于保守。综合来看，延迟退休政策推出后，养老人群的资金预算会受到诸多因素影响，康养产业很难在短期内准确评估出老年群体的康养消费能力。

第四，商业养老金重要性愈发凸显。国内养老金来源构成中，第一支柱是基本养老保险，主要来自社保基金；第二支柱包含企业年金和职业年金；第三支柱为个人商业养老金。截至2019年底，第一、二支柱总计占国内养老金结存金额的99.9%，第三支柱功能严重缺位。延迟退休政策落地和老年人口数量迅速增多，将给第一、二支柱造成极大的资金压力。在此背景下，商业养老金的重要性将显著提升，包括商业保险在内的金融产品将对养老产业、康养产业产生更大的支撑作用。近年来国家已出台不少政策鼓励养老金第三支柱的发展。

第五，对国内各地区综合发展产生影响。国内各地区之间的人口迁移主要源于就业市场，延迟退休可能会对城乡之间、各地区之间的人口结构产生较大影响。延迟退休政策直接与就业岗位数量挂钩，会对人群的迁移决策、迁移年龄产生影响，转变地区间的人口迁移趋势，进而体现在地区人口结构上，改变了相应地区老年康养产业的潜在消费者规模与构成。上述变化还会受到各地社保、户口等政策的影响，因此需要有关各方展开详细的数据分析与模拟。

（感谢庞晋元、李程程对本文的贡献）

域外的退休与养老金改革

文/李忠东

由于医疗进步和更健康的生活方式，世界上许多国家的平均预期寿命一直在稳定增长。与此同时，生育率却持续下降。这种态势对社会保障体系的可持续性构成了威胁，其中之一就是养老金体系。不少国家都在广泛讨论延迟退休的可行性，逐步提高官方退休年龄，另外还将养老金改革等提到议事日程上。

德国: 实施“延迟退休+财政补贴”

2020年，德国10年来首次未实现人口净增长，这给养老金体系带来了巨大压力。德国养老金体系主要由法定养老金体系、企业养老金体系和私人养老金体系三大支柱构成，其中法定养老金是绝大多数退休者的主要生活来源，筹资模式采用现收现付制，即由当前劳动力缴纳的养老金支付退休者的养老金。人口老龄化加剧，意味着向法定养老金体系支付养老金的劳动力越来越少，同时法定养老金领取者却越来越多。德国人口老龄化加剧，加上新冠肺炎疫情对经济和就业的冲击，进一步加大了德国养老金体系的筹资压力。

如何缓解这一筹资压力？首先，在现行的养老金体系下，德国采取延迟退休的办法。由于受人口结构冲击大，加上严重依赖出口，不能大幅增加缴费率，因此延迟退休会在一定程度上解决养老金融资难的问题。德国的退休年龄过去几十年一直在缓慢提高，联邦政府自2012年起决定将法定退休年龄从当时的65岁逐步提高至67岁，这一政策将在2029年之前适用于所有退休人员。根据德国联邦经济和能源部咨询委员会开发的“退休年龄与预期寿命的动态拟合”模型，如果对当前德国人口预期寿命预测正确的话，该国法定退休年龄可以在2042年提高到68岁。

其次，德国在政府公共财政层面通过增加税收、提供财政补贴的方式，来弥补养老金体系的赤字。早在1997年，赫尔穆特·科尔领导的联邦政府将增值税提高了1个百分点（从15%提高到16%），以此来填补养老金的收入与支出间的缺口。1998年至2005年，格哈德·施罗德任德国总理，引入生态税为养老金提供财政补贴。由于养老金的收支差距逐年拉大，政府补贴额度也在不断加大。2005年安格拉·默克尔任总理，由于2009年开始提高了劳动者个人缴费比例，政府的补贴开支得以缩减至24%左右。近年来，随着欧洲经济的复苏与德国经济向好，就业率创历史新高，德国政府对于养老金的补贴进一步缩减至23%。但是，政府补贴占政府支出的比例只在2008~2013年低于20%，其余时期均高于20%。由此可见，养老金补贴一直都是德国财政的巨大开支项目，这一基本特征并未发生根本性改变。2020年，为养老金提供的财政补贴达1060亿欧元，这意味着联邦政府近26%的财政补贴都投入到了养老金体系中。到2040年，这一比例将升至44%。

意大利：出台“配额100”机制

意大利是人口老龄化问题最为严重的国家之一，男性的预期寿命为81岁，女性则达到85.3岁，65岁以上人口比例上升至23.2%。近年来该国的经济发展遭遇瓶颈，社会问题凸显，人口老龄化带来养老和就业等一系列衍生问题，未来较长一段时间内会影响该国经济增长与社会福利间的平衡。

意大利政府正在采取一系列举措对退休及养老金制度进行改革，例如给养老金设定“峰值”、调低能取用的养老金标准、根据养老金高低实施分级增幅和推出“配额100”机制等。其中特别值得一提的是“配额100”机制，它允许劳动者从62岁开始领取养老金，但条件是申请人的年龄和缴税年数相加总和需要达到“100”（如年龄62岁加上缴税38年）。政府在具体实施时，针对五种情况区别对待。

一是女性有特例。根据意大利的退休金机制，普通女性职工缴税达到35年，能在58岁退休，自己当老板做生意的可以59岁退休。虽然法律在年龄上支持提前退休，但拿到的退休金却会按一定比例减少。与达到“配额100”机制的女性相比，提前退休的普通女职工、在公共部门上班的女公务员和自己当老板的女性退休金分别减少14%、19%和23%。

二是“早期工作者”。这批人是18岁就开始工作的公民，大概有14500人。截止到2026年，只要符合以下条件的劳动者就可在59岁退休并拿到退休金。在18岁开始工作时缴纳一年的税，或者是因为身体残疾达74%以上需要被照顾。“早期工作者”只要缴纳41年的税，即可在59岁时退休，并拿到退休金。

三是年龄和缴税年数的总和目前暂时达不到，但是再过3年就可以凑到“100”的公民。这种情况需要用人单位出示所需员工人数以及离职和新入职人数的比例，与工会协调。在该比例符合国家级别规定的前提下，如果用人单位福利基金足够支撑提前退休员工的退休金，员工可提前退休。

四是按旧政策“早退”的人员。按照以前的政策，工人可以提前7年退休，称为早退。这种情况下，员工所在单位雇佣人数至少15人，而且提前退休的这7年的退休金要由用人单位垫付。“配额100”出台后，2020年之前用人单位仍然可以接受劳动者提前7年早退，以后将最多接受提前4年早退，并且女雇员缴税年数至少为34年零10个月，男雇员缴税年数至少为35年零10个月。

五是失业者。60岁失业的公民可使用早期的临时补充养老金，退休前以月度或季度的时间段领取基本生活保障。达到62岁并且缴税年数达到20年时可退休。如果该公民失业达到24个月，可在57岁时退休。

挪威：推广“选择性延退”

挪威目前不存在养老金支出缺口，但是从长期来看，预期寿命延长和人口老龄化趋势叠加将成为该国养老金支出面临的主要挑战。挪威人均预期寿命已提高至84岁，同时人口生育率已降到1.7（指一年出生活婴数与同期平均育龄妇女人数之比）。长寿和少子化因素将导致赡养比（非劳动年龄人口对劳动年龄人口数之比）上升，由2010年每4.8个年轻人养1个老人，变成2060年每2.5个年轻人养一个老人，甚至更少，给养老金支出的可持续性带来长期压力。

这次是挪威政府自2011年以来推动的第三轮养老金改革，其中“选择性延退”是最大的亮点。改革前法定退休年龄为67岁，工作满40年可以领取养老金。改革后雇员从62岁起即可自愿申请退休，并允许他们在领取养老金的同时继续全职工作，方式十分灵活且权益有保障。在把“延退”选择权交给个人的同时，增加“早退”成本，形成“晚退”的有效激励。另外，政府对特殊人群如法定退休年龄前已丧失劳动能力、在军队服役的年轻人、在家照护6岁以下幼童的父母等采取特殊安排，以确保所有的公民都能够公平地获得福利。

年龄和养老金政策涉及很多人的利益，尤其是年轻人受到的影响较大，他们需要工作更长时间以增加养老金储蓄或投资来确保未来的养老金储备。实践证明，改革后的“选择性延退”制度以及结构性政策变化产生了积极作用，形成了“延迟退休→劳动力供给增加→生产力提高→税基扩大→养老金支出可持续性提升”的良性循环。由于就业率更高，工作时间更长带来税基的扩大，因此有效缓解了财政支出压力。

挪威的养老金改革之所以能够顺利推进，主要在于充分发挥了政府、雇主协会、工会三方协商机制的作用，经过集体协商达成社会共识。支撑该国社会信任的是高度透明的政府体系、客观可靠的数据和统计体系、专业中立的执行机构以及有公信力的养老金体系。挪威统计局基于客观、透明、可靠的数据建立模型，对养老金运行情况进行客观描述，提出养老金体系运行面临的问题，作出分析报告提交财政部。

挪威养老金改革还得益于一系列政策与制度的保障，比如实施老年人积极就业政策，专门设立老年政策中心，积极推动以鼓励老年人就业为目的的各类活动，促进政府、企业、工会、社会组织之间形成合力。在财税政策方面采取减免税、递延征税等税收优惠政策，鼓励老年人延迟退休和工作更长时间，为社会做出更多贡献。挪威为促进老年人就业提供立法保障，《挪威工作环境法》明确规定雇主要为老年人提供平等的就业环境和待遇，禁止雇主仅以达到法定退休年龄为由解雇70岁以下的雇员，目前，挪威正在讨论把这一年龄限制提高到75岁。